Административное бессилие военных комиссариатов

Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП) предусматривает ответственность граждан и должностных лиц за неисполнение обязанностей по воинскому учёту. КоАП устанавливает исчерпывающий перечень должностных лиц военного комиссариата, полномочных вести административное разбирательство: военный комиссар, начальник отдела (после реструктуризации военных комиссаров в отделы были сгруппированы бывшие районный и городские военные комиссариаты) и начальник отделения отдела военного комиссариата (после реформы должно было остаться по 2 отделения в каждом отделе). В рамках указанных полномочий данные лица могут возбуждать административное производство, выносить постановления и определения по делу, направлять в адрес должностных лиц обращения, поручения и представления.
Для того, чтобы начать административное производство, согласно ст. 28.1 КоАП РФ, лицами, выступающими от лица военных комиссариатов, при наличии оснований и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении. С данного момента дело об административном правонарушении считается возбуждённым.
В соответствии ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен только в присутствии подозреваемого в совершении административного правонарушителя. В случае неявки последнего, в течение 3 дней после обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, военный комиссариат должен обратиться в органы внутренних дел для применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. На этапе, предшествующем возбуждению административного дела, этой мерой может являться доставление. В соответствии с действующим законодательством доставление должно быть подчинено следующему алгоритму:

• уполномоченному лицу военного комиссариата становится известно о событии административного правонарушения;
• при неявке подозреваемого в течение трёх дней уполномоченное лицо передает в соответствующий орган внутренних дел письменные обращения согласно приложению N 2 «Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности»;
• сотрудники полиции осуществляют розыск и, при необходимости, доставление гражданина в служебное помещение органа внутренних дел;
• уполномоченный сотрудник военного комиссариата прибывает в помещение органа внутренних дел для составления протокола об административных правонарушениях не позднее момента прибытия подозреваемого*;
• протокол составляется в минимально короткое время, после чего доставленный гражданин должен быть немедленно отпущен.

Таким образом, для возбуждения административного производства в соответствии с буквой закона, военкомат имеет небольшое количество вариантов:

• добровольная явка подозреваемого в правонарушении в соответствующий территориальный отдел военного комиссариата (по месту предполагаемого совершения правонарушения);
• уполномоченное лицо военкомата должно самостоятельно найти подозреваемого и оформить протокол по месту жительства (учёбы, работы) последнего;
• уполномоченное лицо военкомата должно заблаговременно прибыть в отделение органа внутренних дел, куда осуществляется доставление подозреваемого.

Необходимо отметить, что последние два пункта реализовать в полном соответствии с законом представляется не просто маловероятно, а практически невозможно, по той простой причине, что даже после увеличения количества лиц, уполномоченных вести административное производство по такого рода делам, их количество непропорционально мало относительно потенциального количества правонарушителей.
Должность военного комиссара учреждается в количестве 1 человек на субъект федерации, начальников территориальных отделов меньше, чем муниципальных образований на территории региона, и в каждом территориальном отделе по два начальника отделения. Таким образом, на территории с населением 200 000- 300 000 человек фактически лишь три человека могут составлять протоколы и вести административные дела.

Очевидно, что при высокой рабочей загруженности и большой подведомственной территории данные уполномоченные лица не только не имеют возможности самостоятельно осуществить поиск подозреваемого в административном правонарушении и оформить протокол по месту нахождения последнего, но и просто прибыть вовремя для оформления протокола в соответствующее отделение полиции по каждому случаю.
Соответственно, если уполномоченное лицо в момент доставления подозреваемого в отделении отсутствует (а для применения задержания до возбуждения административного дела оснований нет), то нет и оснований для нахождения доставленного лица в отделении полиции, так как основанием доставления является составление протокола об административном правонарушении. Составление протокола о доставлении в данном случае не может стать актом, которым инициируется административное производство, так как само доставление будет незаконным.
Таким образом, на практике должностное лицо военного комиссариата может возбудить административное дело законным образом лишь в отношении тех граждан, которые явились в комиссариат и находятся там в момент составления обнаружения правонарушения (либо не позднее 2 суток с этого момента), что дает возможность составить протокол в их присутствии, как того требует КоАП РФ.
Следующей важной группой требований в связи с рассматриваемой проблемой являются требования, связанные со сроками давности привлечения к административной ответственности. Согласно ст. 4.5КоАП такой срок составляет 2 месяца. По длящимся правонарушениям срок привлечения к административной ответственности начинает течь с момента обнаружения правонарушения, по остальным — с момента совершения правонарушения. По истечении этого срока привлечение к административной ответственности становится невозможным.
Для анализа вопроса о том, каким образом должно происходить законное привлечение к административной ответственности граждан за неисполнение обязанности по воинскому учёту, рассмотрим подробнее, в каких именно случаях наступает ответственность по данному виду правонарушений. Для целей данной статьи интерес представляет административная ответственность, предусмотренная за неисполнение обязанности по воинскому учету гражданами (а не должностными лицами), поэтому остановимся на нарушениях, описанных в статьях 21.5-21.7. КоАП содержит исчерпывающий перечень деяний, которые характеризуют состав данных правонарушений и конкретизирует ответственность за них.
Так, в ст. 21.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за:

1. неявку гражданина, состоящего или обязанного состоять на воинском учёте, по вызову (повестке) военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учёт, в установленные время и место без уважительной причины;
2. неявку в установленный срок в военный комиссариат для постановки на воинский учёт, снятия с воинского учёта и внесения изменений в документы воинского учёта при переезде на новое место жительства, расположенное за пределами территории муниципального образования, место пребывания на срок более трёх месяцев либо выезде из Российской Федерации на срок более шести месяцев или въезде в Российскую Федерацию;
3. несообщение в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учёт, об изменении семейного положения, образования, места работы или должности, о переезде на новое место жительства, расположенное в пределах территории муниципального образования, или место пребывания.

Объектом таких административных правонарушений является порядок в области воинского учёта. Объективная сторона правонарушения выражается в действии (бездействии) и состоит в неисполнении гражданином обязанности по воинскому учёту одним из способов, указанных в ст. 21.5 КоАП РФ.

Субъектом данного правонарушения является гражданин, достигший возраста 16 лет, состоящий или обязанный состоять на воинском учёте. Субъективная сторона правонарушения заключается в неисполнении гражданином обязанностей по воинскому учёту без уважительной причины и выражается в умышленной или неосторожной форме вины.
Выше мы пришли к выводу о том, что военкомат практически имеет шансы возбудить административное дело по данным правонарушениям в соответствии с законом при условии присутствия лица, подозреваемого в его совершении, в военкомате во время составления протокола об административном правонарушении, а так же в пределах сроков, установленных КоАП для привлечения к административной ответственности. Однако, при подробном рассмотрении составов правонарушений, становится очевидно, что в случае неявки гражданина по вызову (повестке) органа, осуществляющего воинский учёт, правонарушение заключается как раз в неявке, и, таким образом, составление протокола в его присутствии, как того требует закон, существенно затрудняется. Моментом совершения правонарушения в данном случае является время, в которое гражданин должен был явиться в соответствии с повесткой. Соответственно, у военкомата срок для составления протокола начинает течь с этого момента. С учётом специфики данного правонарушения, представляется маловероятным, что подозреваемое лицо в эти срок явится, коль скоро оно не явилось по повестке. Таким образом, возбудить административное производство в момент обнаружения правонарушения представляется затруднительным. А всего срок для вынесения постановления об административном правонарушении не может превышать 2 месяца с момента совершения правонарушения.
Во втором и третьем случаях (неявка в установленный срок в военный комиссариат для постановки на воинский учёт, снятия с воинского учёта и внесения изменений в документы воинского учёта и несообщение в установленный срок в орган, осуществляющий воинский учёт, об изменениях некоторых обстоятельств) о событии, имеющем признаки правонарушения, военкомату чаще всего становится известно от миграционной службы или работодателя и, в данном случае, военкомат может попытаться вызвать подозреваемого в правонарушении, однако шансы, что последний явится в двухдневный срок для оформления протокола невелики.

Также о рассматриваемом правонарушении может стать известно от самого гражданина, по каким либо причинам явившегося в военкомат, однако, возбудить дело и в этом случае можно будет только если с момента совершения оговоренных статьей действий прошло не более двух месяцев. Что опять же происходит не часто. Таким образом, мы приходим к выводу, что на практике по самым распространённым правонарушениям военкоматы практически не в состоянии применить административные меры воздействия в полном соответствии с действующим законодательством.
Несколько проще дело обстоит с правонарушениями, предусмотренными ст. 21.6 КоАП РФ. В этой статье предусмотрена административная ответственность за уклонение от медицинского освидетельствования и медицинского обследования. Необходимо отметить, что подобные правонарушения достаточно редко встречаются. Объектами этого правонарушения являются порядок воинского учёта и призыва на военную службу.

Медицинское освидетельствование — это процесс изучения и оценки состояния здоровья и физического развития граждан на момент прохождения медицинской комиссии в целях определения их годности к военной службе, обучению (службе) по военно-учётной специальности и др. Объективная сторона правонарушения выражается в действиях (бездействии) и состоит в уклонении гражданина от медицинского обследования или освидетельствования при постановке на учёт, либо медицинского обследования при призыве на военную службу.

Субъективная сторона характеризуется умыслом или неосторожностью. Субъектами деяния являются гражданин, состоящий или обязанный состоять на воинском учёте и гражданин подлежащий призыву на военную службу.
Проблемы с явкой правонарушителя в военный комиссариат здесь не так критичны, как по делам в рамках статьи 21.5КоАП, так как гражданин может находиться в военкомате в момент совершения правонарушения, либо явиться туда непосредственно после отказа от прохождения обследования либо освидетельствования.

Однако определённые трудности также могут возникнуть. Кроме того, если подозреваемым является несовершеннолетний, то при административном производстве обязательно присутствие родителей или иных законных представителя последнего. Это требование, однако, игнорируется военными комиссариатами при первоначальной постановке несовершеннолетних на воинский учёт. Соответственно возбудить дело непосредственно после совершения правонарушения будет невозможно, так как без присутствия представителя сделать это нельзя. Равным образом проблематично будет обеспечить присутствие подозреваемого вместе с представителем в двух дневный срок. А привлечь к административной ответственности возможно будет только в течение двух месяцев с даты неявки на освидетельствование либо обследование.
И, наконец, обратимся к статье 21.7 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за умышленную порчу или утрату документов воинского учета (под которыми подразумеваются умышленные порча, уничтожение или небрежное хранение военного билета или удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу, повлёкшие их утрату. Объект данного правонарушения — порядок учета. Объективная сторона выражается в действиях (бездействии). Субъективная сторона характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины. Субъект — не только гражданин, подлежащий призыву на военную службу, но и должностное лицо, обязанное соблюдать правила работы с указанными документами, в т.ч. в военном комиссариате.
Любопытно, что именно постановления по вышеуказанной статье лидируют в статистике военных комиссариатов об административном производстве. Т.е. с одной стороны руководство Генштаба заявляет, что количество правонарушителей только по первому пункту статьи 21.5 КоАП (неявка по вызову военного комиссара) и только среди лиц подлежащих призыву составляет порядка 200 000 человек, с другой стороны по статистике военных комиссариатов постановлений по статье 21.7 КоАП выноситься больше, чем всего по статье 21.5КоАП. Чем же это объясняется? Неужели свыше 200 000 человек ежегодно портят или утрачивают документы воинского учета?

Есть мнение что это не так. А перекос объясняется как раз тем, что именно по этой статье момент обнаружения правонарушения совпадает с явкой гражданина в военный комиссариат и должностного лица не вызывает затруднений в установленном порядке провести административное производство по делу. Таким образом подобный перекос наглядно свидетельствует о проблемах в возбуждении дел по другим статьям, в связи с невозможностью обеспечения явки подозреваемого лица, что подтверждает тезис о том, что военным комиссариатам практически невозможно законными методами осуществить административное производство.

Впрочем и законность вынесения большинства постановлений по ст. 21.7 КоАП вызвает сомнение, так как в данном случае моментом совершения правонарушения является событие порчи или утраты документа. Как мы видим, подобные правонарушения не является длящимся и, соответственно, здесь применяется двухмесячный срок привлечения гражданина к административной ответственности, за пределами которого привлечение к ответственности становится невозможным.

Соответственно , для того, чтобы привлечь гражданина к ответственности по ст.21.7 КоАП, уполномоченное должностное лицо должно не только обеспечить присутствие подозреваемого при составлении протокола, но так же и доказать, что с момента правонарушения прошло менее двух месяцев.
Таким образом, при внимательном анализе правового регулирования процедуры привлечения к ответственности за административные нарушения в области воинского учёта, предусмотренными КоАП, становится очевидно, что военные комиссариаты, наделённые полномочиями по привлечению к административной ответственности по данным видам правонарушений, сталкиваются с тем, что на практике реализация этих полномочий в большинстве случаев либо крайне затруднена, либо вообще невозможна без нарушения действующего законодательства. Так как основную проблему возбуждения административного производства — необходимость личного присутствия подозреваемого лица для возбуждения административного производства и соблюдение сроков привлечения к административной ответственности военкоматы могут решить только посредством произвольных практик по незаконному ограничению свободы граждан. Что является чётким показателем фактического административного бессилия военных комиссариатов.

* Доставленное лицо не может быть задержано для ожидания момента составления протокола, так как такая мера как задержание может применяться исключительно после возбуждения административного дела.

2011г.

Максим Викторович Бурмицкий

Правовой эксперт международного проекта «Общество и армия»,

Эксперт Рабочей группы по военно-гражданским отношениям Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека

Условия  и стоимость оказания правовой помощи

контакты:

e-mail , Hangouts armylegal#gmail.com

viber, telegramm +359889843698

icq # 217053779
skype: maxim.burmitskiy

Tagged with: ,
Опубликовано в Аналитика, Воинский учет, Общее о призыве
2 comments on “Административное бессилие военных комиссариатов
  1. Алексей:

    Подскажите, пожалуйста, не поменялись ли эти нормы (порядок составления протокола, срок давности по административному делу) к 2015му году?

    Нравится

Добавить комментарий

Заполните поля или щелкните по значку, чтобы оставить свой комментарий:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход /  Изменить )

Google photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google. Выход /  Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход /  Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход /  Изменить )

Connecting to %s

Рубрики
Архивы
%d такие блоггеры, как: